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第一章 总则

第一条 为贯彻省第十二次党代表大会精神,加强和规范农村集体资产监督管理,维护农村集体经济组织及其成员的合法权益,促进农村集体经济发展,推动乡村振兴,根据有关法律、行政法规,结合本省实际,制定本办法。

第二条 本办法适用本省行政区域内农村集体资产管理及其监督活动。

本办法所称农村集体资产,是指乡、村、组农村集体经济组织成员集体所有的资产,包括资源性资产、经营性资产和非经营性资产。

本办法所称农村集体经济组织,是指乡、村、组成员以生产资料集体所有制为基础建立的股份经济合作社(股份经济合作联合社、股份经济合作联合总社)或经济合作社(经济联合社、经济联合总社)。

第三条 农村集体经济组织依法代表全体成员对农村集体资产行使占有、使用、收益和处分的权利,承担管理集体资产、开发集体资源、发展集体经济、服务集体成员等职能。党在农村的基层组织领导农村集体经济组织依法履行职能。

农村集体经济组织执行机构和监督机构分别承担农村集体资产的日常管理和内部监督工作,对全体成员负责。

第四条 县级以上人民政府应当加强对本行政区域内农村集体资产管理工作的指导,建立健全监督与指导体系,制定农村集体资产管理制度,加大财政投入,扶持农村集体经济发展,维护村集体经济组织及其成员的合法权益。

乡(镇)人民政府(街道办事处)是本行政区域内农村集体资产管理的监督责任主体,应当确定专门机构和工作人员负责对农村集体资产管理的监督、指导和权益保障等工作。

第五条 县级以上人民政府农业农村主管(农村经营管理)部门负责对本行政区域内农村集体资产管理的业务指导、技术培训和监督。

县级以上人民政府相关部门依据各自职责,对农村集体资产的管理、经营给予指导、扶持和服务。

第六条 农村集体资产管理工作依法实行民主决策、民主管理、民主监督,遵循公开、公平、公正的原则。

第七条 农村集体资产受法律保护,任何单位和个人不得侵占、损害。

农村集体经济组织及其成员有保护集体资产的权利和义务。

第八条 具备条件的农村集体经济组织和村民委员会,可依据各自职能实行集体经济组织事务和村民委员会事务分离,原则上应当分设会计账套和银行账户。

第九条 党的十八大以来使用各类资金形成的扶贫项目资产,已确权到农村集体经济组织成员集体所有的,按照本办法依法管理。

第二章 资产权属

第十条 下列资产纳入农村集体资产管理范围:

(一)农民集体所有的土地、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、水域等资源性资产;国家所有依法由农民集体使用的耕地、林地、草地以及其他依法用于农业的土地等资源性资产;

(二)农民集体所有的用于生产经营的房屋、建筑物、机器设备、工具器具、农业基础设施、集体投资兴办的企业及其所持有的其他经济组织的资产份额、无形资产等经营性资产;

(三)农民集体所有的用于公共服务的教育、科技、文化、卫生、体育等方面的非经营性资产;

(四)农村集体经济组织通过接受政府拨款、减免税费和社会捐赠等途径所形成的资产;

(五)农村集体经济组织拥有的现金、存款、有价证券、债券以及所产生的利息、衍生收入等资产;

(六)依法属于成员集体所有的其他资产。

第十一条 县级以上人民政府应当根据法律、法规和国家有关规定指导农村集体经济组织对农村集体资产进行产权确认。确认过程中,应尊重农村集体资产形成的历史,不得打乱原集体所有的界限。

第十二条 县级以上人民政府有关部门应当依照《中华人民共和国民法典》《中华人民共和国农村土地承包法》《不动产登记暂行条例》等法律法规及有关规定建立农村集体资产登记制度,对农村集体资产进行登记。

农村集体经济组织应当定期清查本集体经济组织成员集体所有资产,如实登记资产存量及变动情况,做到资产明晰、账实相符。对报废的资产,应当按照规定程序予以核销。

对实行承包和租赁经营的资产,农村集体经济组织应当上交款物及承包结算登记簿,并详细登记承包方、承租方的名称或者姓名、集体经济组织责任人、经办人姓名以及承包(租赁)的期限、承包(租赁)费的结算等情况。

第十三条 对农村集体非资源性资产权属有争议的,由当事人协商解决;协商不成的,可以向乡(镇)人民政府(街道办事处)或者县级农业农村主管(农村经营管理)部门申请调解;调解不成的,可直接向人民法院起诉。资源性资产纠纷按相关法律法规处理。

第十四条 农村集体经济组织成员身份确认依据有关法律法规,按照尊重历史、兼顾现实、程序规范、群众认可的原则,统筹考虑户籍关系、农村土地承包关系、对集体积累的贡献等因素,既要得到多数人的认可,又要防止多数人侵犯少数人利益,切实保护外嫁女,离异、丧偶妇女,入赘男,进城务工及落户集体成员等特殊人群的合法权利。

农村集体经济组织成员依法对农村集体资产及其经营管理享有知情权、表决权、监督权、收益权等权利。

第十五条 农村集体资产以股份或者份额形式量化到本集体成员,作为其参加集体收益分配的基本依据。以农户家庭为单位发放股权证,记载成员享有集体资产股权或份额。证书内容要规范,已确定为农村集体经济组织成员的妇女要“证上有名、名下有权”。

农村集体经济组织成员家庭今后新增人口,可通过分享家庭内拥有集体资产权益的办法,按章程获得集体资产股份或份额。

第十六条 农民持有集体资产股份或份额可以在本集体经济组织成员之间转让、赠与,也可以由本集体经济组织赎回,不得向本集体经济组织成员以外的人员转让、赠与。转让、赠与时,双方当事人应当书面报告本集体经济组织。

农民持有集体资产股份或份额可以依法继承。非本集体经济组织成员可以通过继承取得股权或份额。

农村集体经济组织成员户通过折股量化和转让持有的集体资产股权总份额,不得超过农村集体经济组织章程规定的上限。

第三章 组织机构

第十七条 农村集体经济组织应当按照国家有关规定,在县级农村集体资产监管部门登记赋码,领取《农村集体经济组织登记证》,取得法人资格,依法开展经营管理活动。

第十八条 农村集体经济组织应当制定章程,依照章程管理农村集体资产。章程应当载明以下事项:

(一)名称和住所;(二)宗旨;(三)资产情况;

(四)成员权利和义务;

(五)成员代表的比例、人数和产生办法;

(六)成员大会和成员代表会议召开、表决程序办法;

(七)理事机构、监事机构任期,人数配置、人员产生与罢免程序;

(八)收益分配制度;

(九)财务管理制度;(十)审计制度;(十一)公开制度;

(十二)合并、分立、解散事宜;

(十三)章程修改程序;

(十四)其他涉及成员利益的重大事项。

第十九条 农村集体经济组织的组织机构由成员及成员代表大会、理事会、监事会组成,表决实行一人一票制。

农村集体经济组织理事会成员、监事会成员任职前应当进行公示,理事会成员、监事会成员不得互相兼任。财务人员及其近亲属、理事会成员近亲属不得担任监事会成员。

第二十条 成员大会是农村集体经济组织的权力机构,负责制定和修改章程,任命和罢免理事会、监事会成员,制定经济发展规划,研究通过年度财务收支预算、决算和收益分配方案,核销债权债务,研究成员增减等。成员较多的农村集体经济组织,可设立由成员户代表或者成员代表参加的成员代表会议,按照章程规定履行成员大会授予的职责。

第二十一条 成员大会或者成员代表会议由理事会召集,理事长主持,每年至少召开一次,经十分之一以上成员或者理事会、监事会提议,可以临时召开。

成员大会由全体成员二分之一以上出席方可举行,成员代表会议由全体代表三分之二以上出席方可举行。

成员大会或成员代表会议对章程和章程规定的重大事项作出决议,应当由出席人数三分之二以上通过;对其他事项作出决议,应当由出席人数半数以上通过。

第二十二条 理事会是农村集体经济组织的执行机构,负责召集成员大会或者成员代表会议,拟订提交成员大会或者成员代表会议讨论决定的重要事项,执行成员大会或者成员代表会议通过的决议,制定并执行内部管理制度,管理日常事务等。理事会成员应当在本集体经济组织成员中选举产生。

第二十三条 监事会是农村集体经济组织的监督机构,负责监督章程执行、成员大会或者成员代表会议决议执行、理事会的职责履行等,并组织开展民主理财,对农村集体资产经营管理和财务收支活动进行监督审查。监事会成员应当在本集体经济组织成员中选举产生。

第二十四条 理事会、监事会任期按照章程规定执行,每届任期五年,换届工作与村“两委”换届同步。

第四章 经营管理

第二十五条 农村集体经济组织应当建立健全经营管理制度、责任考核制度、风险防控制度和集体资产经营管理公开制度等,依法自主决定农村集体资产经营方式,可以直接经营,也可以采取发包、出租、出资入股等方式经营。

第二十六条 农村集体经济组织直接经营的,应当确定决策机制、监管机制,明确经营目标和经营管理责任人的责任,确保农村集体资产保值增值、安全完整,并向本集体经济组织成员公开。

采取发包、出租等方式经营的,应当依法签订合同,明确资产名称、数量、用途和承包、租赁的价格、期限等,并向本集体经济组织成员公开。收取的承包费和租金归集体所有,应当及时入账核算。

采取出资入股方式经营的,农村集体经济组织对其独资、控股的企业或者其他经济组织,应当通过制定、参与制定该企业或者其他经济组织章程的方式,建立权责明确的内部监督管理和风险防控制度。

第二十七条 农村集体经济组织根据不同投资来源和有关规定,建立健全非经营性资产运行管护机制,提高公共服务能力。

农村集体经济组织履行民主决策程序后,可将非经营性资产委托乡镇资产管理机构或专业机构经营管理。

第二十八条 农村集体经济组织应当建立健全财务收支预决算、开支审批、资金管理、民主理财、财务公开和内部控制等财务和会计制度。

农村集体经济组织原则上只能开设一个基本存款账户,但确实需要,可以按照有关规定开设专用存款账户。

第二十九条 农村集体经济组织应当保证会计资料真实完整,配备必要的会计人员或者委托具备资质的专业机构承担会计核算工作。会计人员工作调动或者因故离职的,应当及时办理会计工作交接。

农村集体经济组织实行会计委托代理的,应当与受托方签订书面委托合同,明确双方的权利和义务。

第三十条 农村集体经济组织应当建立会计档案管理制度,加强会计档案管理。

第三十一条 农村集体经济组织应当加强债权债务管理,定期向本集体经济组织成员公开,并向所在地乡(镇)人民政府(街道办事处)备案,严格控制债权核销、债务规模,并依据相关政策积极化解债务。不得举债兴办公益事业,不得举债用于村级支出,不得为其他单位或个人提供担保。

县级农业农村主管(农村经营管理)部门应当监测农村集体经济组织的债务规模、变动情况,评估其风险,设置警戒线;乡(镇)人民政府(街道办事处)应当按照警戒线,根据农村集体经济组织的经营管理需要和债务偿还能力,对农村集体经济组织发布预警信息。

第三十二条 有下列情形之一,需要确定农村集体资产价值的,应当进行评估:

(一)以入股、合资、合作等方式经营农村集体资产的;

(二)转让农村集体资产的;

(三)因农村集体经济组织合并、分立、解散,需要调整农村集体资产权属或者处置农村集体资产的;

(四)法律、法规规定需要进行评估的其他情形。

第三十三条 农村集体资产评估可委托具有资质的资产评估机构进行,也可以自行评估。对金额较小的农村集体资产评估,可以适当简化标准和程序,具体办法由县级农业农村主管(农村经营管理)部门制定。

农村集体资产评估结果应当经成员大会或者成员代表会议确认并公示。

第三十四条 农村集体资产交易应当进入农村产权流转交易市场公开进行。

农村产权流转交易市场应当建立健全业务受理、信息发布、交易签约、交易中(终)止、交易(合同)鉴证、档案管理等制度,保障农村集体资产公开、公平、公正交易。

第三十五条 农村集体经济组织应当委托第三方专业机构或者建立内部审计机构,每年对本集体经济组织的经济活动开展审计。审计结果和审计整改情况应当向本集体经济组织成员公示。

第三十六条 农村集体资产经营收益归本集体经济组织成员集体所有。

农村集体经济组织应当按照会计制度和章程规定,从当年的净收益中提取一定比例的公积金、公益金后,按股权比例向成员分红。公积金主要用于巩固脱贫攻坚成果、全面推进乡村振兴,农村集体经济组织发展生产、转增资本、弥补亏损等,公益金主要用于本集体经济组织公共事务和公益事业。

农村集体经济组织应当在县级农业农村主管(农村经营管理)部门的指导和监督下,根据本集体经济组织经济状况和发展实际,制订年度收益分配方案。年度收益分配方案应当符合有关规定,提交成员大会或者成员代表大会审议决定,报请所在乡(镇)人民政府(街道办事处)审核。

第三十七条 农村集体经济组织每年应当公开经营管理情况,对成员提出的疑问及时答复。

第五章 指导监督

第三十八条 县级农业农村主管(农村经营管理)部门或乡(镇)人民政府(街道办事处),应当对农村集体经济组织的下列事项进行指导或监督:

(一)农村集体资产的经营管理、负债、损益和收益分配;

(二)农村集体资产评估的范围、程序和结果;

(三)农村集体资产承包、租赁、转让等合同的签订和履行;

(四)农村集体经济组织的治理结构和议事规则;

(五)农村集体经济组织的合并、分立及解散事项;

(六)法律、法规、政策规定的其他事项。

第三十九条 县级农业农村主管(农村经营管理)部门或乡(镇)人民政府(街道办事处)应当检查农村集体经济组织开展内部审计情况,可根据需要,派员或者组织委托第三方专业机构,对农村集体经济组织的资产、财务收支等情况进行审计。

第四十条 县级农业农村主管(农村经营管理)部门或乡(镇)人民政府(街道办事处)发现农村集体经济组织存在违规风险或者管理疏漏的,应当发出风险预警或者整改通知,并跟踪检查。

第四十一条 农村集体经济组织成员及相关第三人对成员资格、股份或份额等有异议的,可以向农村集体经济组织提出核实申请。农村集体经济组织收到申请后,应当调查核实,并及时作出答复,发现问题的,应当予以纠正。

县级农业农村主管(农村经营管理)部门或乡(镇)人民政府(街道办事处)可以根据农村集体经济组织成员及相关第三人的请求,帮助调查核实,并督促农村集体经济组织作出答复。

第四十二条 任何单位和个人发现农村集体资产流失等违法行为的,可以向县级农业农村主管(农村经营管理)部门或乡(镇)人民政府(街道办事处)投诉举报。

第四十三条 县级以上地方人民政府应当加大对村级组织运转、村级公共事业以及基础设施建设与管理维护的转移支付力度。财政投入实施的农村公共设施建设和城乡基本公共服务均等化项目,不得强制农村集体经济组织安排配套资金。

任务单位和个人不得强

如何调整和优化我国财政支出结构 一、我国财政支出结构存在的主要问题 1、在处理各级财政的纵向分配关系上，体制上的调控能力与调控实力不对称现象较为突出，上级财政对下级财政的体制调控效果不理想。一是上级财政对下级财政的转移支付性支出的制度安排不合理，拉大了基层财政间的贫富差距，致使许多县乡财政陷入了运转困境状态。二是上级财政对下级财政的转移支付性支出无法形成基层政府的实际可用财力，降低了上下级财政间转移支付的财力调控功能。目前，在中央和省级财政对县乡基层财政的转移支付资金中，60%以上是通过专款安排的，财力性转移支付资金所占比例不足 40%。这种现象，一方面使转移支付资金在分散化使用过程中产生了被各部门中途截留现象，增大了转移支付成本，另一方面，也无法有效缓解基层财政面临的财力紧张矛盾，削弱了转移支付资金的财力调控能力。 2、在体现政府职能的横向分配关系上，目前的财政支出结构不能适应新时期经济与社会发展的要求。一是财政支出对公共资源的整合与调控能力低，降低了公共资源利用效率。突出表现是以行政、事业收费形式形成的大量预算外财政资金，即使在“收支两条线”管理方式下，也仅仅是体现了财政监督、部门使用的特点，仅仅是对预算外资金管理上的“收支两条线”，还没有真正达到预算外资金支配使用上的“收支两条线”。目前我国各级政府部门形成的“财政监督，部门独立使用”的预算外财政资金仍然高达4380 亿元，这部分预算外资金虽然在性质上属于财政资金，但处于财政监督下的部门独立使用状态。二是财政预算内资金中的政府行政管理费支出规模过大，不仅降低了行政效率，也挤占了财政资金的其他用途。1978 年我国行政管理费支出52.9 亿元，占财政支出的比重是4.71%， 2003 年，我国行政管理费支出达到了4691.26 亿元，占财政支出的比重上升到了19.03%。如果考虑到政府各部门用预算外资金安排的支出在内，目前我国的行政管理费支出占综合财政支出的比重达到了23%左右。三是财政在经济与社会发展方面的支出结构不合理，导致我国社会事业发展落后于经济发展。在处理财政支出的经济效益与社会效益问题上，由于长期以来人们存在着重视经济效益，忽视社会效益的观念，特别是许多地方财政部门在突出抓财源建设的同时，未能对社会事业投资引起足够重视，导致我国财政支出结构中对各项社会事业发展的投入力度不大，使我国经济发展与社会发展呈现了“一条腿长，一条腿短”的不协调局面。 二、调整和优化财政支出结构的应对策略 适应新时期我国经济与社会发展需要，按照全面落实科学发展观与构建和谐社会的要求，财政支出应该体现“规模适度、结构合理、功能健全、导向明确、绩效显著”的特点。为实现这一目标，需要对我国现行财政支出结构进行如下调整： 1、按照正确处理政府与市场关系的要求，在对预算外资金实行“收支两条线”管理的基础上，按照“利出一孔”原则，整合公共财力资源。为了体现财政资金使用过程中的统一、高效原则，必须使预算内外财政资金由政府统一支配。从根本上解决政府财政经费相对紧张与各收费部门经费宽裕的不合理现象，将有限的财政性公共资源用于社会急需的公共领域。其实现路径是取消行政收费的专户储存和专户使用性质，实行统一入库、统一管理，政府集中使用。 2、深化财政体制改革，在合理界定各级政府的公共职责与公共权限的基础上，按照财力均等化原则，完善我国财政体制。由于调整和优化财政支出结构涉及到财政系统中的各级财政部门支出状况，如果不对现行财政体制进行适当调整，不能实现纵向财力结构的优 化，对于许多相对困难的基层财政而言，根本不具备调整和优化横向财政支出结构的财力基础。有鉴于此，我国应该在合理界定各级政府的公共职责与公共权限的基础上，按照财权与事权相统一和财力均等化原则，适当调整我国分税制和转移支付制度的内容，尽快完善我国财政体制。 3、继续推进经济体制、行政体制、事业投融资体制改革，调整和优化财政支出的费用类别结构。从今后发展来看，我国应根据经济体制、行政体制、事业投融资体制改革进程，从财政支出结构的存量和增量调整入手，适当压缩财政的经济建设费支出，适当控制和压缩行政管理费开支，适当提高财政的社会公共事业支出，进一步增加财政的社会保障支出水平，适当提高财政的国防经费水平。 4、严格财政购买性支出中的公用经费管理，优化财政购买性支出的公共领域资源配置。从当前和今后发展来看，为了发挥财政购买性支出的优化公共领域资源配置功能，不仅需要进一步拓展政府采购制度的适用范围，健全政府采购机制，而且必须通过公共用车制度改革，适当限制职务消费现象，同时，为了控制各种招待费用过高的问题，必须在严格控制招待费标准的基础上，对单位招待费实行严格的总量控制。 5、严格财政转移性支出管理，按照经济原则和伦理原则，合理规划财政转移性支出的范围、类别和幅度，通过提高财政转移性支出的透明度，加强社会对财政转移性支出监督。一是必须拓展财政的社会保障支出的公共受益范围，逐步将社会保障由城市延伸到农村。二是财政补贴必须退出普遍性的“变相福利”误区，按照经济原则和伦理原则，合理规划财政补贴的受益范围，明确财政补贴的受益对象。三是为了体现税收优惠的经济原则和伦理原则，有必要借鉴国际经验，建立我国税式支出预算控制制度。 6、按照预算公开性原则，提高财政支出透明度。财政支出能否满足社会公共需要，财政支出结构是否合理，财政资金花费是否得当，关键要看财政支出是否符合民意。只有将财政支出置于社会监督之下，建立行之有效的民主监督机制，真正赋予社会成员对财政支出的知情权和监督权，才能有效遏制财政资金的不合理花费现象，促进财政支出结构不断优化。针对我国各级政府财政支出的公开性和透明度相对较低的现状，扩大社会成员对财政支出的知情权和监督权，必须进一步提高财政支出透明度，建立健全政府资金信息披露制度。一是必须继续深化部门预算和国库集中支付制度改革，进一步细化预算支出科目，全面、系统地反映政府支出状况。二是必须使政府披露的预算和决算信息具体化，让社会成员充分了解政府预、决算的全部具体数据指标。 优化财政支出结构应采取的政策和措施 正确的财政支出结构政策是国家调节经济与社会发展和优化经济结构的强大杠杆。针对我国当前面临的矛盾和问题，按照市场经济发展要求，财政支出结构必须进行战略性调整，其核心是解决财政支出“越位”与“缺位”的矛盾，力求通过改革和政策调整，着力建立起一个支出合理增长、内部结构有保有压、能够有效地规范支出行为、管理方式符合现代市场经济要求的支出运行机制。 一、加大改革力度，改变国家财政包揽过多的分配局面 我国现有的财政供给范围和支 出分配结构是从建国初期的大财政、供给制发展而来的，是建立在传统计划经济体制上的，其最大特征是国家包揽的面过大，财政支出范围过宽，几乎复盖到整个社会生产与消费的各个方面，一些本应由市场解决的问题被纳入财政分配范畴。这种供给制的分配滞后于当前整个经济分配格局形势的变化，也与市场经济的要求不相适应，必须进行改革。特别需指出的是，现在国家每年的新增财力有限，而财政的增支压力相当大，经济结构调整、建立社会保障体系、科技教育发展等都需要财政加强支持力度。这是关系到整个社会经济协调发展的一个重大问题。但如果不对现行财政支出分配格局进行调整，该减的减不了，那么，财政就无力承担和满足上述政府的重点支出要求，改善和优化财政支出结构就会是一句空话。 这方面主要应解决三个问题： 一是大力削减对城市居民的有关福利性补贴。现行城市居民的福利补贴制度是在过去高积累、低收入、低消费的计划经济体制下形成的，有其一定的必然性。现在国民收入分配格局发生了很大变化，居民收入消费水平增长相当快，政府不必也没有能力再去承担对居民的庞大补贴了，必须彻底改革。有些补贴如近年来由国家统一出台的肉食、副食品、粮食等价格补贴，已经成为职工收入的组成部分，要结合工资改革将这部分“明补”改为工资。 二是治理和规范事业单位的财政经费供给范围。在社会主义市场经济条件下，各事业单位并不都具有公共需要性质，财政不可能也不应该对其经费开支进行统包统揽，要将市场机制进入事业单位，针对不同的类型采取不同的财务管理办法。一般地讲，事业单位按其服务性质，可以分为三类：即公益性的、准公益性的和经营性的。其中：公益性的事业单位，如基础教育、基础科研、图书馆、计划生育、公共性防疫等事业单位，其进行的活动属于典型的社会共同需要，财政应保障其经费供给。准公益性的事业单位，如高等教育、职业教育、广播电视、医疗保健等，这些单位提供的服务介乎于社会共同需要与个人需要之间，是属于现代社会的存在与发展所必需的，也基本属于政府公共预算的供给范围，然而要由享受服务的对象承担一部分费用，因此，财政对其可采取资助的形式。经营性的事业单位，如开发性的科研单位、职业化的体育运动项目、艺术表演团体、艺术表演场所和社会中介机构等，这些单位提供的服务一般说不属于社会共同需要，应与财政供给脱钩，逐步走向市场。 三是对国有企业的亏损补贴制度进行改革。对一些特殊行业（如属于社会公共公益事业的水、电、城市交通、环境保护等）的价格和收费仍需由国家进行管理，还有一部分国有企业承担着政府特殊的责任，由此产生的亏损仍应由财政给予补贴。其它大多数属于竞争领域的国有企业，其亏损补贴则应随着企业改革的推进予以取消。 二、采取综合治理措施，控制行政人员和经费的膨胀 从理论上讲，财政分配是为政府履行其各项职能提供财力保障，其中确保政府机器的正常运转是财政分配最基本的职责。但由于政府机器隶属于上层建筑，纯属非生产领域和消费性质，因此，无论是政府机器本身还是经费供给，都必须进行严格的总量控制。当前的问题在于，行政体制改革严重滞后于经济改革，政府机器庞大，机构臃肿重叠，财政养人过多，行政管理费呈现出加速膨胀的态势，大大加重了财政负担。资料表明，我国财政支出中的行政管理费1996 年已达1040.80 亿元，比1980 年的66.79 亿元增长了14.5 倍，而同期的财政总支出只增长了5.46 倍。行政管理费占财政支出的比重“六五”时期为6.8%，“七五”时期为8.8%，“八五”时期上升为11.9%，到1996 年进一步增加到13.1%。因此，今后在经济体制的转轨中，为了提高政府行政效 率，增强财政的调控能力，必须从多方面采取过硬措施，从严控制行政人员和行政经费。具体建议： 一是在财政内部全面实行“下管一级”的管理办法，也就是上级财政对下级财政的行政经费总量限额、行政人员编制及人均行政支出综合定额提出控制指标，进行动态考核，辅之以一定的奖罚措施。其目的和作用在于建立一种制约和控制机制，形成从中央到地方一级抓一级、一级管一级的管理格局，使行政费支出保持一个合理的水平，实现行政费管理的科学化和规范化。 二是下决心推进行政改革，精简机构，这是减少财政供养人员和压缩行政经费的治本之策。1998 年国家机构改革已在中央这一层次率先进行，迈出了重要的改革步伐。下一步要按照总体规划，不失时机地在地方坚定不移地继续推进这方面的改革。此外，在市场经济条件下，政府直接管理的范围将会缩小，但社会中介机构（包括会计事务所、审计事务所、法律事务所等）的职能和作用将会日益上升，这是一个必然趋势，但按照市场经济规则，社会中介机构是靠实力、靠竞争生存的，必须与政府部门脱钩，这不仅仅是为了减轻财政的经费供给压力，更重要的是为了充分发挥社会中介机构独立、公正的职能作用。 三是建立有效的政府公务员系列的竞争机制。这不仅包括公务人员的公开考试录用制度，而且要逐步推行机关干部的辞退制度，改变行政机关人员只进不出的现象，这样就把动力和压力有机地结合在一起，有助于提高行政效率，这实际上是一种与社会主义市场相适应的行政管理体制。 三、随着市场经济的推进，财政需要进一步加强社会公共性开支 社会公共性开支涉及的面很宽，包括科技、教育、卫生、社会保障、环境保护等，是代表社会共同利益和长远利益的支出，也是现代市场经济条件下国家财政支出结构中一项十分重要的支出。在传统体制下，虽然国家财力比重较高，但财力分配的大头用于经济建设，社会公共性支出比重较低、社会发展的欠帐较多。改革以来，随着国家财力的大量分散，不仅导致财政投资急剧下降，而且连社会公共性支出的最低需求也难以保证。这种状况如果继续维持下去，最终对经济发展也将会形成很大的影响和制约，社会经济协调发展将是一句空话。因此，从宏观角度考虑，今后我国的财政支出政策必须切实强化社会公共性开支。 教育投入属于社会性开支，在任何一个国家都是财政支出的一项重要内容。国家财政要继续把支持教育作为重点，采取有效措施，进一步提高财政支出中教育经费的比重。目前财政性教育投入约占我国教育投入总量的80% 左右，显然，增加国家财政性教育投入是增加教育投入总量的关键。再一个重要思路是，需要改变国家财政统包教育经费的传统做法，动员全社会力量走多渠道筹措资金的路子。实践证明，以政府办学为主、多渠道筹集资金、多种形式办教育是适合我国国情的教育发展模式。首先要研究建立规范的教育成本补偿机制。对于9 年义务教育，国家应该着力抓好，财政经费也应首先向这方面倾斜。对于非义务教育如高等教育、职业教育等，国家无疑也要给予支持，但应根据国外经验，采取向学生合理收费的做法，这是改变国家对学生包揽过多的局面和拓宽教育经费来源的重大改革举措。 社会保障是事关中国改革、发展和社会稳定的一个全局问题，需要纳入国家财政政策规划统筹考虑。为此，必须针对当前的问题，调整财政支出分配结构，增加财政的社会保障支出。当前和今后一个时期，社会保障制度改革的重点是完善养老保障、失业救济及其城市居民最低生活保障，这是社会保障的三道防线，与国家财政都有密切关系。特别要看到，未来中长期随着老龄人口和失业群体的扩大，社会保障的资金需求会呈现出快速增长的 态势，这无疑将对财政收支运行和分配格局产生深刻的影响。为此，财政必须按照公共财政要求，进一步调整现行支出分配结构，尽快使财政资金退出一般竞争性领域，同时相应削减行政经费和一般事业经费支出，从而真正把社会保障支出作为财政预算的一个重要内容。 四、着力强化国家重要产业和领域的财政投资，增强国民经济长远发展后劲 在我国未来财政支出结构调整的过程中，仅仅重视社会公共性支出是不够的，还必须重视政府财政的经济建设投资。现代经济增长理论在揭示投资与经济增长内在联系的同时，还深刻地论述了政府投资在整个社会投资中的特点和作用。首先，政府居于宏观调控主体的地位，它可以从社会效益和社会成本角度来评价和安排自己的投资，而不以盈利为主要目的，政府投资项目的建成，如社会基础设施等，能极大地提高国民经济的整体效益。第二，政府资本雄厚，而且资金来源一般是无偿的，可以从事大型项目和长期项目的投资。第三，政府可以从事社会效益好而经济效益一般的投资。这说明政府投资与非政府投资相比，具有明显不同的特征，政府投资是推动经济发展的重要力量。中国仍是一个生产力相对落后的国家，工业化任务十分艰巨。如果没有政府统一的工业化战略规划和强有力的政府投入，要在不太长的时期内实现工业化任务，顺利实现“三步走”的战略目标，几乎是不可能的。 今后的财政投资应改变过去“撒胡椒面”的做法，集中财力，用于国民经济发展和国家宏观调控最急需的方面。我认为，中长期财政投资的方向和重点主要包括下述几个方面： 一是支持社会公共基础设施建设。 基础设施是国民经济的重要组成部分，它是为人类生产与生活提供不可或缺的物质载体和基本要素，在国民经济发展过程中具有重要的产业地位和战略地位。国家财政强化基础设施建设投资，既能有效刺激国内需求，迅速带动经济发展，又能避免重复建设，有利于调整改善投资与经济结构，而且投资风险小，长期经济效益和社会效益好，能为闲散资金找到出路，为下岗职工和农村剩余劳动力创造更多的就业机会，有利于增加城乡居民消费，实现国民经济的良性循环和长期稳定发展。 二是着力强化农业基础地位。 农业是国民经济的基础产业，又是市场竞争中的弱质产业，世界各国大多都把农业作为政府的保护对象，而财政是政府保护农业的一个重要手段。财政对农业投资的重点在于：支持那些风险大、投资经济效益低、对农业发展起着保护性、开发性或有示范效益的项目，如大中型农业基础设施、农业科研和新技术推广、生态环境保护等方面投资，这是其它农业投资主体所难以承担的，也是政府财政保护农业的重点所在。 三是采取有效措施，加大对科技进步与发展的支持力度。 我国是一个发展中国家，为了加速社会生产力发展，增加国家综合经济实力，实现现代化发展战略目标，今后必须采取措施，切实有效地强化科技投入力度，从而真正发挥科技进步对经济发展的带动作用。首先，要继续发挥财政科研投入的主渠道作用。在国家重大科技发展计划的实施、科技工程的运转以及重点科研院所的发展上，财政科技投入起着主导作用，直接或间接地影响着产业发展和社会的进步，国家必须予以重视。从今后一个时期看，国家财政对于科技投入的重点应包括：一是继续增加国家重大科研计划经费，如科学基金、“863”高科技、攀登计划和知识创新工程等专项投入，支持国家重点基础研究单位和超越部门界限、集中学科优势的基础科学研究基地的建设，为我国基础研究和高技术研究的优先发展创造条件。二是对农业科技投入实行重点倾斜政策，尽快改善农业科研条件普遍落后的状况。三是优先考虑人口、资源环境、医药卫生和信息等方面的 需要，促进重点社会发展领域的发展。 四是关于促进国有经济发展的财政投资政策取向。 国有经济在中国国民经济中始终占居主导地位，而且它是财政的重要支柱性财源，因此支持国有经济发展将是国家财政面临的一项长期性任务。特别是入世后国有经济面临新的压力和冲击，由此客观上要求进一步加强财政的支持力度，而且要有紧迫感。其一，应该积极支持国有经济进行企业组织结构调整，着力培养资本技术、人才和组织高度集约化的大公司、大集团的成长。其二，要支持国有经济的技术改造，提高国有经济的技术水平和竞争能力。这方面，财政投资支持的重点在于，积极引进先进技术，鼓励企业进行技术创新，加速新产品、新技术、新装备的开发和利用，并按国家产业政策淘汰落后工艺和设备，从而真正推动和促进重点行业重点企业上水平。其三，进一步落实并完善国有大型企业集团改组、改制的有关企业所得税优惠政策，减轻企业负担，增加企业积累，这是国家财政投资政策的一个重要间接措施。 关于优化我国财政支出结构的若干思考 邓丽红 摘 要:文章从我国现阶段经济发展实际情况出发,提出了若干个财政支出结构优化对策。以提高我国资源配置效率,加快社会主义现代化建设,顺应经济全球化浪潮和新经济革命要求。 关键词:财政支出 结构优化 对策 中图分类号:F810.4 文献标识码:A 文章编号:1004-4914(2003)08-019-02 财政支出结构是指财政支出总额中各类支出的组合以及各类支出在支出总额中的比重。财政支出结构优化是指在一定时期内,在财政支出总规模占国民生产总值比重合理的前提下,财政支出内部各构成要素符合社会共同需要的目的,且各构成要素占财政支出总量的比 例协调、合理的状态。其实质就是合理分配财政资源以满足不同的社会公共需要。财政支出结构与政府职能存在着紧密的对应关系,财政支出结构反作用于政府活动的范围和方向,反映一个时期的政策倾向和变化。因此,财政支出必须有一个科学合理的结构。随着社会主义市场经济体制的建立和政府职能的转变,建立和完善公共财政体系,加强财政支出管理,提高财政资金的使用效益已经越来越迫切。从当前我国财政改革的总体运行状况看,虽然取得了重大进展,但财政管理相对滞后,尤其是财政支出领域中存在大量的问题,结构不合理, 财政资金供应范围存在“越位”和“缺位”等问题,致使我国财政的正常运行遇到许多困难。本文在分析我国财政支出结构现状的基础上,提出了优化我国财政支出结构方面的建议,以期抛砖引玉。 一、当前财政支出结构中存在的主要问题 1.财政资金供给范围不规范。改革开放以来,我国财政统收的局面虽已被打破,但传统的国家包揽一切的分配思想和财政统支的局面仍在保持着,财政资金的供给范围未能作出相应的调整,缺乏明确、科学的界定,在相当程度上沿袭了计划经济体制下的供给制分配方式。具体表现在:政府及财政在资源配置领域的定位不明确,财政的职能范围与支出责任未能适应市场经济发展的要求作出相应的调整。 2.经济建设支出比重逐年下降,但从构建公共财政的要求看,其比重仍偏高。经济建设支出比重从“六五”时期的56.08%下降到“九五”前四年的39.17%,究其深层次原因,一方面可归结为体制的转变和对企业、地方的放权让利,使经济建设中的投资主体趋多元化;另一方面, 体制改革中存在的一些不足,使政府的收入职能弱化,政府的财力已无力支持大规模的建设投入。同时必须注意到,我国经济建设支出的 内部结构也不尽合理,政府参与的竞争性、经营性项目过多,即用于生产性的支出偏多,而用于基础设施、公用事业等方面的支出不足,其支出比重的下降速度更快。显然从总体上及国际比较的角度看,我国经济建设支出的比重仍然较高。 3.行政管理支出比重逐年上升。我国行政管理支出占财政支出的比重处于一个较高的水平,行政管理支出比重从“六五”时期的7.85% 上升到“九五”前四年的14.98%,增长速度已超过财政收入、财政支出及GDP 的增长速度。行政管理支出的增长有随着经济发展、社会进步而增长的合理性的一面;但更重要的是由于机构不合理膨胀、人员编制过多、经费增长迅速、服务效率低下的不合理的一面。在我国当前财政支出比率已经很低的情况下,过高的政府运行成本和过高的行政管理支出比重,对加快我国经济发展极为不利。 4.社会文教支出比重上升缓慢。我国社会文教支出占财政支出的比重一直处于较低水平上,其比重从“六五”时期的19.74%仅仅上升到“九五”前四年的27.02%,增长速度远低于行政管理支出的增长速度。从国际比较的角度看,20 世纪90 年代发展中国家由于教育基础比较薄弱以及对教育的高度重视,使这一比重多维持在较高的水平上,而我国的这一比重较低,在5%以下。这不仅与发达国家相比处于极低的水平,也与我国的经济增长极不适应,反映了我国对教育的支持和重视程度还有待提高。在医疗卫生支出上,我国也处于支出程度较低的水平上,在1%以下。社会保障支出在财政支出中的比重不足5%,处于发展中国家的最低水平,这说明我国社会保障制度的建设还任重道远。 5.农业支出比重下降,制约了国民经济的进一步大幅度发展。最 近几年虽然中央对农业的发展一直比较重视,中央财政农业支出占本级财政总支出的比重是上升的,然而地方财政则为了本地区经济的片面增长,一再减少对农业的投入,而主要把资金投入到投资少、见效快的其他产业上。又由于地方财政比重大,所以尽管中央一再提高财政农业支出的比重,但全国水平仍然无法控制农业支出比重下降的势头,这种情况对促进国民经济的发展是极为不利的。 6.社会保险支出明显不足,制约了市场经济体系的快速建立。我国目前的社会保障水平很低,才接近西方发达国家20 世纪60 年代的水平,但我国目前的经济实力却远不如当时的西方发达国家。所以,我国现在必须建立一个社会化的社会保障体系,必须与我国现代企业制度和经营机制相适应。 总之,我国财政支出结构目前处于极为不合理的状态,这一方面使国家重点建设滞后,资源配置效益下降,基础设施的“瓶颈”制约增强,影响了国民经济结构优化的进程。另一方面,使国家财政逐渐向“吃饭”财政发展,对经济运行的宏观调控作用日益减弱。支出结构不合理,需要调整优化。调整优化财政支出结构,是提高财政管理水平与效率的主要内容,也是摆脱财政困境,建立稳固、平衡、强大的国家财政的必然选择。因此,必须要优化支出结构,合理转化政府职能,科学地确定支出的重点。 二、优化我国财政支出结构的必要性分析 财政支出涉及国民经济的各个部门,作为政府宏观经济调控的手段之一,对拉动经济、稳定政权、协调各项事业发展、提高人民生活水平都有着举足轻重的作用。但是目前我国财政支出不断增长,现实财政支出结构缺位现象与越位现象并存,导致财政混乱和收支矛盾的 日益尖锐。因此,对财政支出结构进行优化已经迫在眉睫、势在必行。 1.财政支出结构的优化是国民经济协调稳定发展的重要保证。从世界经济发展来看,财政支出结构的优化和递进已经成为现代经济发展的显著标识,并且主导着经济发展的方向。在财政配置资源的总量相对稳定和难以作重大变更的条件下,财政支出结构的优化调整对社会的影响显得更加重要。支出结构的变化影响着社会积累和消费的比例,从而从动态上影响着经济发展的潜力。可见,支出结构转变与经济发展密切相关,只有使支出结构的转变改善了资源配置并促进了经济增长,我们才能称

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